Nova lei para concessões e parcerias: lições para um programa de PPP cearense assertivo

novembro 6, 2019 - 2:52 pm

Por Francisco Gildemir Ferreira da Silva | 06 de novembro de 2019 

As dificuldades fiscais em prover infraestruturas são encontradas em várias unidades federativas e estampam os jornais nacionais e internacionais. A busca da eficiência na alocação de recursos é uma discussão constante em vários níveis federativos. Vários estudos e a teoria sugerem, com ressalvas, que o repasse da administração, construção e projeto para a iniciativa privada seja o remédio mais adequado. Mesmo porque a atuação privada na oferta de bens e serviços públicos com concessões e PPPs (parceria público-privada) constitui um instrumento consolidado em vários países para viabilizar projetos de infraestrutura e provimento de bens em diversas áreas: transportes, saneamento, energia elétrica, telecomunicações, escolas, hospitais, presídios e outros. Sendo também adotada no Brasil desde 1994 quando da concessão de infraestruturas ao nível federal.

Além disso, em matéria vinculada no jornal valor econômico de três de outubro de 2019, foi indicado que em 2018 as PPPs cresceram 162,5% em relação a 2017, com 42 contratos assinados que movimentaram R$ 25 bilhões em recursos[1], portanto a um valor médio aproximado de R$ 595 milhões. Ou seja, o Estado ganha em alocar o bem/serviço a um ente “mais eficiente” e receber outorga (aluguel) pela titularidade do mesmo.

Em momentos de crise, os riscos ficam mais salientes e a iniciativa privada tem receios de assumir compromissos. Nos resultados indicados no valor a taxa de sucesso dos pleitos de PPPs realizados em 2018 foi de 25,18% (35 das 139 propostas), portanto três quartos não emplacaram.

Os entes privados exigem, para entrar em empreendimentos mais arriscados, abordagens alternativas às já realizadas, testadas e avaliadas com defeitos. Para esclarecer este ponto foi, em estudo realizado pelo Instituto Transnacional (TNI) com sede na Holanda, mapeadas concessões devolvidas na Europa e os Estados Unidos nos últimos anos, com registro de 267 casos de “remunicipalização”, ou reestatização, de sistemas de água e esgoto[2].

Os problemas que geraram as devoluções são classicamente descritos no provimento de bens públicos[3]. Uma avaliação criteriosa é necessária para a adoção do instrumento da PPPs ou concessões. As evidências empíricas e a teoria apontam que os contratos são falhos e incompletos. A figura abaixo indica que a relação risco/retorno em contratos importa e deve ser estudada para garantir uma solução ótima para todos, mesmo não sendo o ótimo matemático.

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[1] https://valor.globo.com/brasil/noticia/2019/10/03/em-meio-a-crise-fiscal-contratos-de-ppps-crescem-1625.ghtml.
[2] https://www.bbc.com/portuguese/brasil-40379053.
[3] P. A. Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditures,” Review of Economics and Statistics, Vol. 36, No. 4, 1954, pp. 387-389. http://dx.doi.org/10.2307/1925895

Figura 1: Exemplo da alocação ótima do risco para uma PPP entre parceiros públicos e privados.

Os custos de transação importam e mensurá-los é muito difícil. O governo Federal discute simplificar e dar mais garantias nos contratos de concessões e parcerias público-privadas (PPPs), apontando que objetiva destravar investimentos em infraestrutura no País.

Algumas medidas da proposta são: incluir permissão para que contratos de concessão cobrem tarifa em dólar; o fim da possibilidade de recuperação judicial das concessionárias; o estabelecimento de prazo máximo para resposta das agências reguladoras aos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro das concessões; mudança na duração de PPPs; e divisão mais profunda dos riscos contratuais.[4],[5]

Diante do sinal dado pela União e dos problemas de devolução indicados pela TNI, uma sugestão à atuação em concessões do estado do Ceará é iniciar um processo de desenho de contratos com mitigação de riscos e mensuração mais acurada dos custos de transação.

O que os estudos acadêmicos apontam e o governo cearense pode seguir?

No nível acadêmico e até mesmo prático há indicações valiosas dadas por pesquisadores. Fiani identifica as fontes de custos de transação intrínsecos a certo tipo de PPP[6]. Tirole conclui que riscos devem ser transferidos (total ou parcialmente) para o

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[4]https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,contratos-de-concessao-podem-ser-dolarizados,70003037957.
[5]https://valor.globo.com/brasil/noticia/2019/10/03/camara-avanca-em-nova-lei-para-concessoes-e-parcerias.ghtml.
[6] http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/7398/1/td_2261.PDF.

agente econômico em melhor posição para gerenciá-los[7], sendo a abordagem dele seguido por países europeus. Macário descreve os desafios encontrados em PPP’s no mundo, principalmente na estrutura de financiamento, e sugere soluções aos problemas relatados[8]. Thamer e Lazzarini indicam os fatores de sucesso de PPPs[9].

Enfim, há muitos estudos relevantes para compreensão e alinhamento dos contratos vislumbrando o sucesso do empreendimento, buscando evitar o levantado pela TNI e recentemente experimentado no nível federal com a devolução da concessão do aeroporto de viracopos[10].

Os Estados Unidos, no que tange a PPPs de rodovias, produziram um kit de alocação de riscos e que podem ser analisados para a  aplicação cearense. A proposta americana é robusta e alinhada com a literatura econômica, sendo necessária uma avaliação aprofundada, tendo em vista ser proposta recente e em teste[11]. Além disso, a proposta de desenho de contrato feita por Tirole foi aplicada na Europa com razoável sucesso, devendo ser prospectada e compreendida, podendo nortear os contratos de PPPs cearenses. Não esquecendo da necessidade de apreçar os riscos da PPP e que implica na adoção de técnicas modernas de valoração, em destaque a proposta Value for Money[12].

Saliente-se que existe aproximadamente 10 possibilidades de PPPs no estado. Se 30% delas forem negociadas nos valores médios supostos acima (R$ 595 milhões), então o Estado obterá em torno de R$ 1,6 bilhões e desoneração de seus gastos. Entretanto, o contrato deve ser bem desenhado, os riscos bem compartilhados, os custos de transação mensurados, pois, o futuro pode ser comprometido por uma devolução indesejada. Já temos mais de 30 anos de experiência internacional para fazermos o certo.

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[7] Tirole, Jean (1999). “Incomplete Contracts: Where do We Stand?”. Econometrica. 67 (4): 741–781.
[8] Macário, R. (2010) “Future challenges for transport infrastructure pricing in PPP arrangements”, Research in Transportation Economics, Volume 30, Issue 1, Pages 145-154, ISSN 0739-8859, https://doi.org/10.1016/j.retrec.2010.10.015.
[9] http://www.scielo.br/pdf/rap/v49n4/0034-7612-rap-49-04-00819.pdf.
[10]https://oglobo.globo.com/economia/aeroporto-de-viracopos-sera-devolvido-ao-governo-federal-21642219.
[11] Bolaños, Lisardo, Morghan Transue, Porter Wheeler, & Jonathan Gifford U.S. Surface Transportation Public–Private Partnerships: Objectives and Evidence—Extended Findings. Transportation Research Record 1–11 _ National Academy of Sciences: Transportation Research Board 2019 Article reuse guidelines: sagepub.com/journals-permissions DOI: 10.1177/0361198119858280 journals.sagepub.com/home/trr
[12] Metodologia para tomada de decisão de setores públicos quanto a fazer ou não uma parceria público-privada.


Francisco Gildemir Ferreira da Silva

Professor Adjunto do Curso de Finanças da FEAAC/UFC. Tem experiência em regulação do setor de transporte e exerceu a função de Especialista em Regulação de Transportes na Agência Nacional de Transportes Terrestres acompanhando estudos de viabilidade de projetos. Pesquisa nas áreas de Regulação Econômica desde 2005, com aplicação em indústrias de rede: transportes, saneamento, energia e telecomunicações. Focaliza seus estudos teóricos e empíricos em Indústrias de Rede.